运输结构调整是打赢蓝天保卫战的关键举措，也是推动交通运输高质量发展的重要内容。《交通强国建设纲要》就优化运输结构，推进大宗货物及中长距离货物运输向铁路和水运有序转移提出了明确要求，运输结构调整工作将是今后相当长一段时间内交通运输绿色发展和高质量发展的关键抓手。

运输结构调整现状及成效

近10年来，我国公路、水路货运量基本保持稳定增长趋势，铁路货运量呈现出了先上升后下降再上升的趋势。据统计，2019年全国公路、铁路、水路（不含远洋）、航空、管道共完成货运量463.02亿吨、货运周转量14.53万亿吨公里，其中铁路占比分别为9.48%、20.77%，公路占比分别为74.2%、41.03%。

自2017年以来，运输结构调整工作取得了明显成效。2019年，我国铁路货运量比2017年增长了7亿吨；水路货运量10年来年均增长9.5%；集装箱铁水联运量更是年均增长30%左右，集装箱铁水联运比例由2016年的1.25%增长到了2019年的1.97%。全社会对推进运输结构调整的共识不断增强、工作力度不断加大，各地各部门协同推进、企业主动加快落实的格局已初步形成。

运输结构主要问题及原因分析

虽然运输结构调整已经取得了积极成效，但总体上看，目前我国货物运输结构仍不尽合理，铁路货运量及货物周转量占比仍处于历史低位，目前仅上涨至2014年前后的水平。公路仍承担了大量大宗货物中长距离运输，矿建材料及水泥、煤炭及制品、金属矿石公路货运量约为铁路货运总量的4.6倍，60%以上的矿建材料及水泥由公路运输。集装箱铁水联运比例过低，仅占港口吞吐量的1.97%，全国仅营口港、连云港港和青岛港超过5%。

综合来看，目前制约运输结构调整工作推进的原因主要表现在4个方面。一是公路运价仍明显低于铁路运价，“倒挂”问题仍普遍存在，未来一旦取消铁路运价优惠政策，运输结构调整成效存在“反弹”风险。二是与日益多样化的市场运输需求相比，铁路运输市场化改革仍相对滞后，铁路企业货运服务水平、服务意识仍有待提升。三是铁路专用线“最后一公里”问题尚未全面解决，目前国家重点推进的两批270条铁路专用线项目远不能满足全国“公转铁”需求。四是部分省份和地市政府工作统筹安排和协调推进力度不够，缺乏行之有效的政策措施和推动手段，导致运输结构调整工作效果不理想。

“十四五”推进运输结构调整的思考及建议

“十四五”期，我们还应进一步加大运输结构调整工作力度，加快构建“宜铁则铁、宜水则水、宜公则公”的综合运输服务格局。

一是继续扩大运输结构调整工作成效。运输结构调整不可能一蹴而就，还应该继续深入推进港口及工矿企业大宗货物运输“公转铁”“公转水”，加快推进疏港铁路及工矿企业铁路专用线、管道或封闭管廊建设，尽快解决“最后一公里”衔接不畅问题，大幅提高沿海港口煤炭、矿石、焦炭、钢材、石油等大宗货物，以及煤炭、钢铁、电力、汽车制造等行业企业大宗货物采用铁路、水运等绿色运输的比例。

二是推进运输结构调整示范区建设。建议继续深化京津冀及周边地区运输结构调整示范区建设，推进环渤海港口矿石公路疏港比例和钢铁、电力、焦化等行业煤炭公路运输比例大幅下降。可进一步研究打造山西、陕西、内蒙古西部等煤炭主产区运输结构调整示范区，推进煤炭中长距离外运基本全部采用铁路运输，支撑汾渭平原地区打赢蓝天保卫战。探索推进长三角、珠三角地区铁水联运示范区建设，大幅提高沿海港口集装箱铁水联运量占吞吐量比例，支撑长三角和粤港澳大湾区环境质量持续改善。

三是完善财税支持政策，优化营商环境。建议努力推进中央或地方财政列支运输结构调整专项资金，形成“财政适度补贴，铁路适度降价，货主适度承担”模式，推动形成合理比价关系。建议继续加大铁路专用线建设支持力度，延续车购税资金支持集疏港铁路建设政策，研究出台中央或地方财政资金支持物流园区和工矿企业铁路专用线建设政策。继续清理规范相关收费，营造公平的市场环境。

四是加强对企业运输结构调整成效的督查和奖惩。建议将工矿企业、港口企业、铁路企业等落实运输结构调整工作情况作为环保督查和相关综合督查的重点内容之一，定期开展督导考核，并完善激励和惩罚机制，对未完成目标任务的地方和企业采取通报、约谈等形式进行督促，对超额完成目标任务的给予环境税减免、贷款优惠、简化督查等奖励。